浙江舟山群岛新区政策研究室
浙江舟山群岛新区发展研究院(浙江海洋旅游研究院)
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专家建议13:浙沪新一轮合作开发小洋山模式建议

专家建议 2017-02-13 18:24 来源:未知 作者:admin

       摘要2016年12月10日,以小洋山为核心的洋山深水港正式开港运营已满11年,前三期工程已全面建成,四期工程全速推进。截至2015年底,年集装箱吞吐量达1537万标准箱,已成为世界上最大的集装箱单体码头。洋山深水港的成功,实现了国家战略目标,建成和夯实了上海国际航运中心地位,成为中国参与国际竞争的战略支点,为跨行政区合作积累了宝贵经验。但是,目前面临着适应新的国际竞争的要求,也存在着诸如缺少专用内支线泊位、没有稳定的统一协调机制、多式联运集疏运体系衔接不畅等具体发展问题。
       当前,浙沪合作开发小洋山,既是全面落实国家战略,共同参与国际竞争的战略支点,也是高效发挥国家战略叠加效应的战略抓手,还是推进区域协同发展的重要引擎。应基于“求所有、求所在,各得其所”向,坚持“一体化、管理一体化、运作一体化、监管一体化”l“参与、合作共赢”,坚持战略导向、服务大局,互利共赢、协同发展,市场引领、开放发展,整体规划、分步实施等原则。对于存量合作开发,除了港口建设外,双方结合新形势需要,谋求进一步合作。对于增量合作开发,合作重点应着眼于小洋山北侧的综合开发。浙沪双方应联合成立“深水港联合建设指挥部”为双方政府的派出机构,负责小洋山开发的指导和领导工作。“深水港联合建设指挥部”浙沪双方政府,由两省市政府共同授权,赋予相应的政府管理职能。在小洋山内部各类经济活动由“深水港联合建设指挥部”授权进行。
       近期内,建议浙沪双方通过谈判方式,创新合作体制,达成新一轮合作协议,尽快联合出台相关指导文件。合理规划港口码头的泊位结构,统筹考虑长江出海、江海联运的泊位需求,打造江海联运网络。充分利用“一路”济带、上海自贸区、舟山自贸区与舟山江海联运服务中心五大国家战略实施的重大机遇,切实加强与国家各部委、以及浙江与上海高层的对接联系,积极争取政策面和资金面的支持。
近年来,在小洋山新一轮开发即将开启之际,恰逢国家推进实施&ldq“&rdquo”战略、建设上海自贸区和舟山自贸区以及舟山江海联运服务中心等战略,为浙沪新一轮合作开发小洋山带来了难得的战略机遇。目前,浙沪双方已经就新一轮合作开发达成一些原则性共识,但具体合作方式、合作模式、合作内容等,仍然存在分歧,值得进一步深入研究。

       一、开发现状、发展成就与评价

    (一)开发现状

       2016年12月10日,洋山深水港正式开港运营已满11年,一、二、三期工程已全面建成,四期工程全速推进。小洋山本岛是洋山深水港的核心区域,西至小乌龟岛、东至沈家湾岛,平均水深15米,岸线全长5.6公里,分为四期建设。
       1、一期工程。由港区、东海大桥、沪芦高速公路、临港新城等四部分组成。2002年6月开工,2005年12月竣工,总投资143亿元。共建设5个10万吨级深水泊位,前沿水深15.5米,码头岸线长1600米,可停靠第五、六代集装箱船,同时兼顾8000标准集装箱船舶靠泊,陆域面积为1.53平方公里,堆场87万平方米,年吞吐能力为220万标准箱,由上港集团独自经营。
       2、二期工程。东端与一期工期相连,于2005年6月开工,2006年12月竣工,总投资57亿元。共建设4个10万吨级泊位,前沿水深15.5米,码头岸线长1400米,陆域面积为0.8平方公里,吹填砂400万立方米,堆场86.1万平方米,年吞吐能力为210万标准箱。由上港集团、和记黄埔集团等五家中外巨头的合资公司运作。
       3、三期工程。分两个阶段建设,一阶段工程2007年12月竣工,二阶段工程2008年12月竣工,总投资170亿元。共建7个10万吨级泊位,前沿水深17.5米,码头岸线长2650米,其最东端可停泊15万吨油轮。陆域面积5.9平方公里,年设计能力为500万标准箱,由上港集团、新加坡港务集团、中海集团及法国达飞轮船等合资公司运作。
       4、四期工程。是一期至三期工程的续建工程,总投资约139亿元,泊位岸线长近2800米;共建设5个5万吨级和2个7万吨级集装箱泊位(码头结构均按靠泊15万吨级集装箱船设计和建设)、工作船码头及必要的配套设施。工程设计年通过能力为630万标准箱,近期为400万标准箱,预计2017年建成。

 表1:洋山深水港码头泊位情况
洋山深水港工程泊位数吨级数(万吨)设计吞吐能力(万TEU)
一期510220
二期410210
三期710500
四期(在建)55630
27

 

     (二)发展成就

        洋山深水港区是上海国际航运中心的核心工程,小洋山是洋山深水港的集装箱码头的核心承载区域。2005年12月10日,洋山深水港正式开港运营,从此掀开了上海港发展的新篇章,标志着上海国际航运中心建设取得了重大突破。开港11年来,取得了骄人的成就。截至2015年底,年集装箱吞吐量已从开港第1年的324万标准箱,发展到2015年的1537万标准箱,年均增速近20%;集装箱年吞吐量占上海港集装箱年吞吐量的42.2%;累计完成集装箱吞吐量达到1.08亿标准箱,水水中转吞吐量累计完成约5100万标准箱,年复合增长率达到21%;国际中转吞吐量累计完成约1000万标准箱,年复合增长率达到27%。洋山深水港区已从一座籍籍无名的小岛变身为世界瞩目的大港,成为世界上最大的集装箱单体码头,可全天候靠泊世界上所有型号的集装箱船,为上海港集装箱吞吐量迅速跃居并连续五年保持世界第一作出了重要贡献。目前,生产运营管理高效有序,口岸服务效率达到一流水平,集装箱远洋航线遍布全球,国际航运枢纽港地位更加稳固,上海港的综合服务能级和国际竞争能力显著提升。

     (三)发展评价

       1、建成和夯实上海国际航运中心地位,为中国扩大开发开放提供战略保障,成为参与国际竞争的战略支点。上世纪末,随着全球经济一体化的进展和亚洲新的经济强国的崛起,世界前六位的集装箱港口几乎都集中在东北亚地区,如香港、新加坡、釜山、上海、高雄和深圳。港口除了体现贸易平台以外,已经突出地显现出对一个国家和地区参与国际竞争的实力的衡量。东北亚地区的港口的激烈竞争的核心就是要争夺全球集装箱枢纽的战略点,上海港受到了全方位的挑战。作为突破东北亚竞争格局的战略部署和上海国际航运中心建设的重要工程,洋山深水港经过11年的开发,建成和夯实了上海国际航运中心地位,为中国成为世界贸易和制造大国、成为世界第二大经济体提供了战略保障,成为代表中国参与国际竞争的战略支点。年吞吐量已经超过1500万标准箱,远超规划设计规模,2次打破集装箱码头单船装卸效率的世界纪录,5次刷新集装箱码头桥吊单机效率的世界纪录;集装箱吞吐量已经超过香港、新加坡、釜山、高雄、日本,成为世界上最大的集装箱单体码头,是世界主要班轮公司的首选港口。
       2、践行先行先试政策导向,积累了跨行政区合作的宝贵经验。上世纪九十年代上海港口贸易量发展迅速,但是也遇到了瓶颈,主要是黄浦江内码头岸线已经用完,没有深水泊位化发展的条件,长江口进港航道水深太浅,远不能适应集装箱船舶大型化的要求。越过长江口,跳出黄浦江到大海建深水港已成为时代发展的需要。浙沪两省市聚焦上海国际航运中心战略决策,本着“团结、协作、发展”的原则,于2001年起开始联合开发建设洋山集装箱深水港区。浙沪围绕洋山区域的深度合作,2002年2月,浙沪双方达成《上海市浙江省联合建设洋山深水港区合作协议》,明确上海在浙江省行政区域内开发建设洋山深水港区。后经浙沪两省市协商确定,包括水、陆域共计54.8平方公里委托上海市进行开发建设。2005年6月,交通部给上海市港口局、浙江省交通厅下发了《关于上海国际航运中心洋山深水港区港政和航政管理的意见》(交水运[2005]252号),进一步明确“洋山深水港区的港航行政管理职能由上海市负责履行,管理工作由上海市港口管理局负责。港航行政管理范围是指洋山港区规划确定的已建和在建港区范围以及进出深水港区的航道和锚地等设施”。经过15年的合作,浙沪两地“大团结、大联合、大协作”,撇开地域概念,实现资金与资源的最佳结合,达到两地互利共赢,探索了上海“借鸡生蛋”的典型模式,是改革开放以来国内跨省级行政区域合作的成功范例,在港口开发、港口运营、海关监管、行政管理等诸方面积累了跨行政区合作的一些宝贵经验。
       3、“洋山速度”引领中国速度,国家战略对洋山深水港建设提出新要求开港11年彰显的“洋山速度”超越了规划预计的规模和速度,一定程度上引领了中国经济的发展速度。党中央、国务院结合国内外发展形势,因势利导,提出了实施“一带一路”、长江经济带战略、建设上海自贸区和舟山自贸区以及舟山江海联运服务中心等五大国家战略,对洋山深水港的深度开发提出了新的要求。面对五大国家战略叠加,尤其是中国深度参与国际经济贸易规则的制定和创新驱动发展的战略要求,洋山深水港开发建设必须为实施国家战略提供新的战略保障。同时,洋山深水港开发现状中还存在的一些问题,需要在进一步的开发建设中加以解决。
       一是洋山深水港在规划时的无专用内支线泊位的失误。作为水水中转比例近半的中转港区,都是5-10 万吨级以上的大型深水泊位,并未建设布局专用于内支线江海联运船舶挂靠的3-5千吨级小型泊位。这就导致大量进出长江(包括穿梭巴士)的中小型支线船舶只能在大型深水泊位上作业,严重影响了大型深水泊位的使用效能,浪费了深水岸线资源,还造成内支线船舶待泊时间过长,无法及时装卸货物等现象,加剧洋山大型集装箱船泊位紧张的局面。
       二是浙沪双方在港口开发、港口运营、海关监管、行政管理、利益共享等没有形成稳定的统一协调机制。洋山港区在行政区划上属于浙江省,但其核心区域——洋山集装箱深水港的开发、经营、管理主体却是上海市(洋山深水港的港政、航政、口岸归上海管)。目前,洋山港区重点开发的小洋北侧区域,浙沪两省市在合作开发模式和建设管理运行机制上尚未达成共识,涉及的内支线码头工程建设方案、工程投资主体等都未明确,工程报告编制及项目前期申报等工作难以推进,小洋北侧集装箱内支线码头工程建设进展缓慢。而浙江省海港集团与上海同盛集团这两家国有企业作为参与此次合作的主体,虽已确立“浙沪合作,共同推进”的大方向,但就双方合作模式等还存在较大分歧,尚需进一步深化对接。
       三是洋山深水港区多式联运集疏运体系衔接不畅。在陆路集疏运体系方面,洋山港区当前仅靠唯一的东海大桥公路与大陆连接,且至今仍未构建直接联通大陆的公铁多式联运网络,东海大桥超负荷运作的矛盾已日益凸显。在水路集疏运体系方面,洋山港区虽有适合大型集装箱船靠泊的深水岸线资源,但毕竟属于二类海区,江船无法直接挂靠洋山港区,而海船进江又受成本、水深以及桥高限制不适合在长江航行。因此,经洋山港区中转的集装箱,一般都要在外高桥港或太仓港等下游港口中转后,由穿梭巴士运达或运离洋山港,然后再送达目的地港,这不仅增加运输环节和运输成本,而且还降低了运输效率,一定程度上削弱了洋山港区吸引长江货源的竞争力。

       二、浙沪合作开发小洋山的战略意义

     (一)高效发挥国家战略叠加效应的战略抓手

       小洋山位居江海交汇黄金通道,具有独特的区位优势和港航基础,是长江经济带、21世纪海上丝绸之路、上海自贸区、舟山自贸区、国际航运中心、舟山江海联运服务中心等多重国家战略的叠加区,既是浙沪全面落实国家战略共同参与国际竞争的战略支点,也是高效发挥国家战略叠加效应的战略抓手。以小洋山为核心的洋山港区是长江黄金水道连通外海的必经通道,也是长江经济带与21世纪海上丝绸之路交汇的重要节点;是长江沿线发展江海联运的最佳平台,也是上海国际航运中心的重要组成部分。浙沪立足国家战略,共担国家使命,实施新一轮合作开发小洋山,既有利于推进舟山江海联运服务中心的加快建设,又有利于强化“一带一路”、长江经济带等多个国家战略的深入实施。充分利用小洋山的区位优势、水深航道条件及港口发展基础,协调资源,构建贯穿长江黄金水道与南北海运、国际航运的高效物流大通道,降低长江沿岸区域物流成本,以点带面,实现资源集聚、资源共享,不仅有利于提升长江黄金水道功能,带动长江经济带发展,还有助于提高长江经济带的国际合作能力和辐射带动能力,促进长江经济带与“一带一路”国家战略互联互通、互赢互利,共同构筑参与国际贸易竞争的前沿阵地和战略支点。

      (二)整合资源推进区域经济协同发展新引擎

       小洋山所在的洋山港区是舟山群岛新区港航物流核心圈的重要组成部分,也是舟山江海联运服务中心的重要功能枢纽;是浙江舟山群岛新区和上海浦东新区两大国家级新区的交汇点,也是上海自贸区和舟山自贸港区两大国家级开放高地的叠加区。浙沪新一轮合作开发小洋山,可以进一步完善上海和舟山的港口合作机制,促使舟山主动接轨上海,深化两大国家级新区和两大自贸区的全面对接与合作,助推国际干线运输、国内沿海运输和内河运输的有效衔接,拉紧浙江与上海、江苏以及长江流域的经济联系,有效实现区域协同发展。一方面,通过新一轮合作开发,搭建对外开放新平台,加快区域内生产要素流动和国际产业转移,推进以上海为中心的国际航运中心建设,促进区域经济协调发展,有效解决区域内重复投资、港航产业结构同化、特点同化、职能同化现象,提升浙沪海洋经济整体国际竞争力,为全国海洋经济科学发展提供示范。另一方面,通过新一轮合作开发,实现上海港、宁波舟山港的错位联动发展。通过资本渗透、相互持股等合作方式,形成新一轮的竞合发展模式,在上海的南北两翼港口群区域逐渐实施一体化发展。充分发挥浙江舟山的优势和特点,以发展矿、煤、油及粮食等大宗战略物资为主,加强与上海、宁波协同合作,实现港口和要素的合理布局。

       三、浙沪合作开发小洋山模式

      (一)指导思想

       基于“求所有、求所在,各得其所”的导向,坚持“投资一体化、管理一体化、运作一体化、监管一体化”的“共同参与、合作共赢”模式,实施跨行政区域深度合作开发,提高行政管理效率,提升市场化经营水平,协力推进小洋山开发建设,为一带一路战略、长江经济带战略、双自贸区战略的实施,以及推进上海国际航运中心和舟山江海联运服务中心建设夯实基础,打造国内港口群竞合的典范。 

     (二)开发原则

       1、坚持战略导向,服务大局原则。浙沪要站在全局和政治的高度,以服务国家战略为导向,开展小洋山区域新一轮的合作,使之成为双方共同的历史使命,把舟山江海联运服务中心、上海国际航运中心、上海自贸试验区以及舟山自贸港区的合作一并作为本次合作的总体原则,从而为今后区域内政策一体化以及下一步双方在深水港区寻求合作奠定原则基础。
       2、坚持互利共赢,协同发展原则。两省市此前围绕小洋山的开发建设形成了很多的协议与纪要,本次合作在好的合作经验上应给予继承与发扬,并在原有合作基础上不断拓展、不断创新。在坚持互惠互利、共同发展的合作方针下,逐步把小洋山乃至整个洋山区域建设成为两省市共同对接长江经济带、海上丝路经济带等国家重大战略的重要载体与平台。
       3、坚持市场引领,开放发展原则。上海与浙江联合开发洋山深水港时,双方签订了合作协议,确定了“行政隶属关系不变,属地财政税收不变,投资主体多元化不变,吸纳劳动力优惠政策不变”的“四不变”基本原则,浙江要在此原则基础上,充分发挥双方资源优势,发挥市场对资源配置的决定性作用。在开发、运营、监管上,淡化行政区域概念,实行市场化运作,通过合资组建投资公司来推动双方资源与资金最佳结合,实现最大的产出效果与产业延伸。
      4、坚持整体规划,分步实施原则。浙沪合作开发小洋山必须充分考虑洋山深水港建设和运行情况,在研究小洋山围垦方案和功能定位,港区和产业空间布局等方面,要结合一、二、三、四期工程、大洋山后续开发、舟山江海联运服务中心建设方案进行整体规划,分步推进实施,以充分发挥洋山深水港区整体规模效应。

      (三)开发重点

       1、存量合作开发。小洋山作为洋山深水港区的核心区域,浙江委托上海开发的54.8平方公里的水域和陆域,已经基本开发殆尽,1-3期工程已全面建成,四期工程将于2017年建成。54.8平方公里存量合作区域,除了港口建设外,在运营、监管、服务、优惠政策覆盖、资本投入等方面,结合新形势需要,谋求进一步合作。
       2、增量合作开发。主要指54.8平方公里以外的小洋山其它区域。根据2007年9月《上海市、浙江省政府关于洋山深水港区有关问题的协商纪要》的精神,浙江省欢迎上海方面参与上述范围(即54.8平方公里)以外区域项目的开发建设,并将按照兄弟省市在浙投资的通行做法支持配合、加强服务、实行管理。当前合作重点应着眼于小洋山北侧的综合开发,包括小洋北侧岸线的开发和小洋北侧围垦区域的开发两大块内容。

      (四)合作方式

       采取开发、投资、经营、管理一体化的合作模式,浙沪双方联合成立“洋山深水港联合建设指挥部”,作为双方政府的派出机构,出资组建洋山深水港联合投资开发公司,实行两块牌子、一套班子,既负责小洋山开发的指导和领导工作,也负责筹划大洋山开发的研究和规划。总指挥由上海市分管副市长和浙江省分管副省长共同担任,常务副总指挥由联合投资开发公司董事长担任,组成人员在双方协商的基础上按一定比例联合派驻。指挥部作为两省市联合派出的议事协调机构,分别接受两省市政府的授权,总体行使开发区域内的行政管理和协调职能,编制区域总体发展规划、产业规划以及相关的控制性详细规划,指导洋山深水港联合投资开发公司实施合作区域内陆域、水域、岸线等项目的滚动开发,实施项目开发所需的防波堤、水、电、道路等基础设施的配套建设,负责内支线码头和陆域堆场的经营。

      (五)合作内容

       1、行政管理体制。从南侧和北侧两部分港区的内在功能联系和有利于统一开发管理考虑,基于“三个统一(统一开发、统一运营、统一监管)”的原则,按照“求所有、求所在,各得其所”的互利共赢导向,小洋山港应由一个代表政府的行政管理主体实行对整个港区的一元化管理。可由“洋山深水港联合建设指挥部”代表浙沪双方政府,由两省市共同授权,赋予相应的管理职能。
       2、开发建设运营。根据分类主导原则,小洋山南侧即54.8平方公里,港口开发基础建设业已完成,合作内容限于基础建设以外的运营、监管、服务、投入等,由“洋山深水港联合建设指挥部”内部协调确定合作的具体方式。小洋山北侧开发合作,应在“洋山深水港联合建设指挥部”的统一领导下,以市场运作为导向,采取多种合作模式。一是,北侧围垦工程。2012年4月26日,由浙江海港洋山投资开发有限公司正式实施北侧围垦工程,合计预计围垦面积13.03平方公里,其中一期工程围垦面积2.17平方公里已经全部完工,二期工程围垦面积4.81平方公里,各项工作正在推进之中。自三期工程起,可由“洋山深水港联合建设指挥部”统一接手,负责协调海域围垦申报、工程后续推进工作。二是北侧集装箱内支线作业区。由“洋山深水港联合建设指挥部”统一指导、协调,以上海方面为主导,鼓励沪浙及长江沿线各类投资主体积极参与码头、堆场等建设,建成后组合进上海洋山深水港区,与洋山深水港统一运营。投资主体也可以委托管理形式,由洋山深水港区统一调度运行。
       3、开发利益共享。一是,对于小洋山南侧的54.8平方公里的存量合作区域,浙方可以继续按照分期租赁的方式,参与开发收益共享。二是,对于小洋山北侧的建设用地,浙方可以采用土地折价入股洋山深水港联合投资开发公司,参与股东收益分配;也可以一次性有偿转让或分期租赁方式参与合作,具体在“洋山深水港联合建设指挥部”领导下协商、谈判确定。

       四、加快浙沪合作开发小洋山的若干措施

      (一)达成浙沪新一轮合作协议

       上一轮浙沪合作开发小洋山的依据是2002年2月1日双方达成的《上海市浙江省联合建设洋山深水港区合作协议》,以及2007年9月《上海市、浙江省政府关于洋山深水港区有关问题的协商纪要》。行政管理权属问题,主要依据2005年6月14日交通给上海市港口局、浙江省交通厅下发了《关于上海国际航运中心洋山深水港区港政和航政管理的意见》(交水运[2005]252号)。随着时间推移,上述协议及文件中有些精神已经不再适合当前的发展形势。建议浙沪双方通过谈判方式,创新合作体制,达成新一轮合作协议,尽快联合出台相关指导文件。      

      (二)优化港口泊位结构

       新一轮合作开发,不仅要解决体制机制、投资运营、监管服务等问题,还要针对上一轮合作对航运发展趋势、江海联运泊位需求等估计不足的问题,合理规划港口码头的泊位结构,统筹考虑长江出海、江海联运的泊位需求,打造江海联运网络。在大力推进深水港口码头开发建设的同时,全力打造“海进江”和“江出海”的港口枢纽节点,加快小洋山北侧内支线码头建设,在小洋山北侧-12米深水岸线可建设布局多个2万吨级以下的内支线泊位,作为洋山港与长江经济带进行集装箱江海联运的专用泊位,从而使得江海联运船舶(穿梭巴士和江海直达船)靠泊装卸更加便利化,形成江海联运集聚效应。

      (三)争取政策资金支持

       小洋山作为洋山深水港核心区域的开发建设的加快推进亟需国家部委的政策扶持和资金支持。要充分利用五大国家战略实施的重大机遇,切实加强与国家各部委、以及浙江与上海高层的对接联系,积极争取国家在建设岛上公路设施、交通枢纽、航道整治、防坡堤、锚地建设、联检设施、信息系统等的资金支持,在发展现代高端航运服务业、完善洋山深水港区供应和服务体系、吸引大型企业或机构到洋山注册等方面争取综合政策支持。争取将小洋北侧区域部分功能区纳入上海自贸区或类似上海自贸区优惠港航政策落户洋山港区,吸引集聚物流机构、船贷公司及相关港航企业。

 

                 (上海社会科学院应用经济研究所课题组)