浙江舟山群岛新区政策研究室
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专家建议16:舟山要大力推进PPP投资

专家建议 2017-04-24 09:23 来源:未知 作者:admin

       通过PPP投资吸引民间资本、开辟公共服务和公共产品的投资和管理,这是国家刺激消费和投资、拉动经济增长的新平台、新载体,是新常态下投资的主要趋势,对舟山发展具有重要作用和积极意义,将为舟山新旧动能转换,后来居上,弯道超越,实现跨越发展,华丽转身注入强劲动力。
       一、PPP投资是新时期投资发展的重要模式
       PPP(Public-Private Partnership),即政府和社会资本合作,是公共基础设施中的一种项目融资模式。该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。PPP投资项目可以通过银团贷款、融资租赁、工程保理、资产证券化、PPP基金等融资方式,破解公共基础设施投资领域所需资金多、资金回报周期长的问题。
       近两年来,我国PPP投资进入快速发展阶段:财政部分别于2014年12月、2015年9月和2016年10月发起了三轮PPP示范项目,涉及项目748个,投资金额接近2万亿。截至2016年12月末,全国入库项目11260个、总投资13.5万亿元。其中,签约落地1351个,总投资2.2万亿元,全国入库项目落地率升至31.6%,与1月末、3月末、6月末、9月末落地率19.6%、21.7%、23.8%、26.0%相比,项目落地数和落地率稳步上升。按入库项目数排序,贵州、山东(含青岛)、新疆、四川、内蒙古位居前五名,分别为1788个、1087个、852个、848个、828个,合计占入库项目总数的48.0%。按入库项目投资额排序,贵州、山东(含青岛)、云南、河南、四川位居前五名,分别为16034亿元、12229亿元、10302亿元、9538亿元、9180亿元,合计占入库项目总投资的42.4%。2017年2月28日,我国首家“政府和社会资本资产交易管理平台”在天津正式启动,标志着国家层面推进PPP改革进入推广实施阶段。
       国家已采取诸多政策举措推动PPP投资。一是国家发展改革委、住房城乡建设部每年联合组织对重大市工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作试点城市进行评选,2017年共有43个城市入选,其中浙江省嘉善县位列其中。今年,国家发展改革委用于扶持入选城市PPP方案制订策划费用7亿,项目启动资金3.5亿美元,并帮助入选城市组织项目推介会、PPP专业培训,优选、策划、提高项目质量,建设高质量的PPP项目库。同时,国家发改委还将直接组织专家帮助入选城市编制1到2个实施方案,做成精品示范项目。二是国家财政部制订了《关于支持政府和社会资本合作(PPP)模式的税收优惠政策的建议》。该建议实施后将免除PPP项目在项目公司成立阶段发生的有关资产转移所涉及的税收及执行到期后发生的有关资产转移所涉及的税收。三是国家发展改革委、中国证监会联合印发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,共推PPP项目资产证券化融资,加快资金周转,进一步放大杠杆,提升资金使用效率。此外,上海证券交易所(简称上交所)还成立了PPP项目资产证券化工作小组,2017年4月11日,上交所举行了首批三支PPP项目资产支持证券挂牌仪式。四是国家财政部主导发起注册1800亿元作为国家级PPP引导基金,于2016年3月4日开始运营。五是保监会修订发布《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》,为保险资金进入PPP项目提供了支撑。六是在国务院统一协调下,2016年7月7日,PPP上位法制定驶入快车道。七是“PPP+土地”模式于2016年10月14日受认可,明确在采用PPP模式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。
       二、舟山发展PPP投资的现状及问题
       我市发展PPP投资正面临着难得的机遇。一是舟山是国家新区,多重国家战略叠加,具有较大的发展潜力和发展空间。二是我市的远洋小镇、渔港小镇、观音文化小镇以及全域化旅游等建设是重大工程领域创新工作,符合国家PPP投资创新性工作标准。三是国家发展改革委、住房城乡建设部组织的重大市工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作评选的宏观政策面相对宽松,经与国家发展改革委投资司沟通,舟山市可以争取中央财政PPP投资引导基金。四是省财政厅从2015年起对PPP投资有奖补。列入示范市县将给予500万元奖补;项目完成签约,按不超过项目总投资额的0.5%给予综合奖补,最高奖补500万元;项目签约并开工建设的,再按不超过项目总投资额的0.1%给予奖补,最高奖补100万元,执行期限暂定3年。
       但是,我市在PPP投资方面目前热情不高,发展滞后。去年,浙江省财政厅先后三次公布PPP项目共259个,总投资6040亿元,而舟山只有4个项目入选,分别是:宁波-舟山六横公路大桥,总投资176.46亿元;舟山“智能公交”项目,总投资1亿元;舟山市污水处理项目,总投资9.64亿元;岱山县山外风景湾隧道工程PPP项目,总投资0.96亿元。2016年市发改委选定全市PPP项目为55个,其中签约的仅有浙江良和集团交通建设集团投资的高亭镇风景湾隧道工程,该项目采取政府购买服务的方式进行合作。
       据了解,造成我市PPP投资热度不高的主要原因是对PPP投资认识还不到位。一是认为我市优质PPP项目少,由市内的国企来投资,见效快、收益高,并能促进国企的良性运作。二是认为PPP投资过程繁琐,风险大,会加重政府债务负担。三是认为我市现有的经济总量不大,财政实力不够雄厚,无法撬动PPP投资项目。四是认为PPP投资中企业要求的收益率较高,无法达成合作意向。
       三、舟山发展PPP投资的思路与对策
       (一)舟山发展PPP投资意义重大
       当前的舟山正面临的大投资、大发展的阶段,各种基础设施建设需求比其他地区更大更迫切。特别是4月1日中国(浙江)自由贸易试验区挂牌落户,舟山又将迎来新的历史发展机遇,稳妥积极发展PPP,实现基础设施项目投融资机制创新是推进舟山快速发展刻不容缓的工作。
毋庸讳言,我市要跨越发展必须借助国家推进PPP投资的契机,加快PPP的基础性研究和应用,争取国家的大力支持,获得国家PPP项目引导资金,推动我市基础设施建设和公用事业市场化进程,引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施。

       (二)舟山发展PPP投资要达成共识
       我市要大力推进PPP投资,必须改变现有发展理念,提高对PPP投资模式的认识。一是舟山可谋划的优质PPP投资项目并不少,不会影响国企的投资。从供给侧结构改革看,政府付费的项目中,教育、养老、医疗和生态的发展前景比较大。舟山在这些项目发展上有着得天独厚的优势,并且这些项目符合舟山“十三五”发展主线,可为我市经济发展增加新动能。二是PPP投资不会加重政府负债。一方面舟山可以争取国家、省PPP项目引导资金减轻市财政压力,同时也可以采用工程保理、资产证券化等国家扶持PPP投资的优惠融资模式进行融资,后期可以采用特种评可或是购买服务的方式,让企业获得回报,政府不需要出一分钱。
       (三)舟山发展PPP投资的对策
       一是要突出PPP投资项目的创新工作。去年我市申请的污水处理项目之所以最后没有入选国家财政部的PPP投资扶持名单,主要在于申报内容与其它多个城市类同,缺乏创新。因此,建议我市在申报内容上,要围绕舟山国家战略定位,围绕特色城镇建设、全域化旅游建设项目策划,突出国家战略和特色品牌,彰显创新工作亮点。
       二是要与国家发改委投资司加强沟通。重大市工程领域政府和社会资本合作(PPP)创新工作主要由发改委投资司负责,我市应积极与该司进行沟通,进一步明确申报要求,使申报项目更加贴合国家创新工作要求,申报更有针对性。
       三是要借助和发挥智库平台作用。舟山要借助国家、省、市级智库平台共同来谋划好PPP项目,一方面要向智库借智,策划出PPP大项目、好项目。另一方面要利用智库平台合作资源为我市申报提供方便。上海社科院PPP研究中心与国家发改委投资司有着良好的合作基础,可以为舟山争取国家发改委提供的前期方案策划资金和PPP项目启动资金,因此舟山可借上海社科院之力来申请国家支持大力推进舟山PPP投资。
       四是要建立PPP投资动力机制。增强有关政府部门责任,把PPP机制的推广落实情况纳入到各级干部的工作考核之中,实行精准化的目标管理。
       五是要出台倾斜扶持政策。包括相应的财政政策、税收政策和货币政策。公共服务和公共产品投资(简称两公)是一个特殊的领域,投资时间长、周期长、回报率低、风险大,政府利用政策搭建平台,吸引企业投向“两公”,把这几大政策组合起来形成叠加效应,把PPP模式真正做大做强。